35號文宜廢不宜改的五大理由|對礦業權出讓收益問題的統一回復

文章來源于：法言礦語，原文鏈接：深思| 35號文宜廢不宜改的五大理由|對礦業權出讓收益問題的統一回復

 

近日，多人向筆者咨詢35號文何時廢止或修改。由于筆者只是意見提出者，并非立法決策者，所以難以回答，但根據各種渠道得知，自然資源部內部已經達成共識。鑒于35號文的行文單位和主導單位是財政部，所以，沒有財政部的同意，自然資源部無權決策。

目前院士上書已獲批示，新華社的內參和筆者參與的課題成果均已上報中央，《礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿）即將公示，筆者申請的自然資源部《礦業權出讓收益制度研究》選題入選結果剛剛公布，相信針對35號文，最終會有一個說法。

全國礦產資源規劃（2021-2025年）前期研究選題遴選結果

序號	題目名稱	入選單位	申請人
七、礦產資源管理改革的方向和重點
20	礦業權出讓收益制度研究	北京市京師律師事務所	曹旭升

更有人邀請筆者寫一篇關于35號文如何修改的文章，筆者已經回絕。因為筆者通過一年來對35號文的深入研究，越來越認為35號文只能廢止，不能修改，主要理由如下：

一、35號文法律血統不純，其制定無法律授權，立法程序錯誤，若修改屬錯上加錯。

2016年12月30日下午，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《礦產資源權益金制度改革方案》，法律位階屬黨內文件，該文件具有指導作用，但根據《立法法》的規定，應在全國人大或全國人大常委會表決通過上升為法律之后才能在全國具有普遍適用性。

2017年4月13日，國務院直接印發國發〔2017〕29號《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（下稱29號文），全文照發了《礦產資源權益金制度改革方案》，法律位階屬行政法規之下的國務院文件。該文件多條規定涉及對企業的征收，根據《立法法》的規定，征收只有全國人大或全國人大常委會有權通過法律的方式予以規定，國務院無權制定更無權授權其所屬的財政部和原國土資源部制定。

2017年6月29日，財政部和原國土資源部根據29號文的規定，發布關于印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》的通知（財綜〔2017〕35號）（下稱35號文），對礦業權出讓收益如何征收做出了8條限制性規定和29條具體規定。

顯然，國務院發布29號文未經全國人大或全國人大常委會授權，財政部和原國土資源部根據國務院未經授權的授權制定35號文，僅有黨中央的血統，缺失法律血統，屬法律血統不純，立法程序錯誤，若對35文進行修改，屬錯上加錯。

二、35號文方向不對，與中央精神南轅北轍，若修改35號文，則屬調轉方向，相當于全面否定35號文，還不如直接廢止。

中央精神是為企業降稅減費，而35文實際上無限增加了企業負擔。不論是國有企業、上市公司、還是民營企業，都是怨聲載道、苦不堪言，地勘行業，更是舉步維艱。

現山東黃金、中國黃金、招遠黃金三個超大國有企業，各自持有一個300噸以上的世界超大型金礦，但均因交不起幾十億元的礦業權出讓收益而辦不了采礦權證，導致無法融資、無法開采。

內蒙公示的一個煤礦探礦權服務年限為181.7年，需要交納探礦權出讓收益109億元，相當于一輩子要交納六輩子的錢，而且還不包括財務成本和建礦成本。

找筆者咨詢的一家民營礦企，因為儲量需要在無煙煤和焦煤之間進行相互調整，之前已經交納7億多元礦業權價款，按原規定無需再交納礦業權價款，但根據35號文，還要補交43億多元礦業權出讓收益，不繳，就不給轉采。

咨詢筆者的一家香港聯交所上市公司，遲遲不敢去項目路演，因為怕投資者追問礦業權出讓收益如何繳納的事之后引起股票下跌。

筆者在參與課題研究時到各省調研，各省地勘單位反復反映地勘單位已經顯現生存危機。之前國家、地方政府、社會資本分別委托勘查，地勘單位左右逢源，現在礦業權招拍掛大多無人問津，地方政府無利可賺，不再委托勘查；社會資本勘查積極性下降，很少委托勘查；國家委托勘查僧多粥少，無法糊口。

35號文規定的礦業權出讓收益與礦業權價款調整后，原來申請在先方式取得的礦業權或國家未出資的礦業權無需繳納礦業權價款，國家出資探明礦產地的才需繳納礦業權價款，礦業權價款相當于對國家出資部分的補償或回報，之前礦業企業能夠承受，承受不起的也可以在生產環節分期繳納�？烧{整為礦業權出讓收益后，不管礦業權的取得方式是什么，不管國家出資還是企業出資抑或混合出資，都要繳納礦業權出讓收益，且礦業權出讓收益的總額以資源儲量作為計價單位，各省市自治區制定的基準價高低不一，導致礦業權出讓收益數倍于之前的礦業權價款，且不得扣除企業投資成本，相當于企業出資越多國家征收的礦業權出讓收益越多，致使礦業企業在繳納礦業權出讓收益之后無利可圖甚至虧損，同時各地還要求必須在取得許可證之前繳納全部礦業權出讓收益或繳納最低限額的礦業權出讓收益。企業是逐利的，礦業投資的風險是巨大的，在明知交完礦業權出讓收益無利可圖的情況下，礦業人無力也不敢獲取新的礦權，礦業權人無力也不敢轉采或增加儲量。

顯然，35號文征收方向、征收標準、征收時點逆礦業規律和經濟規律，征收結果與中央精神南轅北轍。若對35號文修改，相當于調轉了方向，變相否定了35號文，因此，35號文不能修改也無法修改。

三、35號文名不正，難與稅、費、金、款的法理淵源對號入座，若修改則需對礦業權出讓收益進行改名，這無異于變相廢止了35號文。

礦業權出讓收益源于礦產資源權益金，但與礦產資源權益金相比，已經發生了基因突變。因為稅是基于國家強制力征收的，費是國家提供服務收取的，金是國家基于所有權而征收的，款是國家投資的補償或回報，而收益師出無名，與稅、費、金、款相比不倫不類，難以對號入座，找不到法理依據。

既然是收益，就應在有收益時征收，可探礦權從始至終只有投入沒有收益，怎可針對探礦權征收礦業權出讓收益？采礦權在采出礦產品之前也是只有投入沒有收益，怎可在取得采礦許可證之前征收礦業權出讓收益？

之前征收的礦產資源補償費本身具有權益金性質，國家在對礦產資源補償費通過稅費平移方式合并到資源稅中并出臺《資源稅法》之后，再征收礦業權出讓收益，顯屬稅費重征。

若對35號文進行修改，必然修改礦業權出讓收益這個法律名詞，一旦修改，相當于釜底抽薪，35號文就失去了根基，顯然不能修改。

四、35號文條文不順，溯及既往屬秋后算賬，特立獨行打破礦法體系，無法與其他規定銜接。

35號文由8個限制性條款和29個正文條款組成。前者鎖定了適用范圍，違反了法無明文規定不溯及既往的法律原則，居然追溯到2006年9月30日，是典型的秋后算賬，變相否定了當初的地勘行業改革成果。更違反了下位法不得突破上位法的基本法理，這種特立獨行的行為導致與正在實施的《礦產資源法》、國務院240-242號令等上位法發生直接沖突，且與財政部和國土資源部之前頒布的眾多規范性文件無法銜接。若修改35號文，必須修改《礦產資源法》，必須修改與礦法配套的國務院多個行政法規和規范性文件，必須修改多個部門規章和規范性文件，必須修改評估指南和基準價。顯然，出臺35號文已經造成礦法體系的混亂，若再修改35號文，除非回到礦業權價款，否則會造成礦法體系的第二次混亂，所以不能修改，只能廢止。

五、35號文行不通，傷企害國，有低級紅高級黑之嫌。

35號文實施之后，眾多準備取得礦業權或準備由探礦權轉成采礦權的礦業人都在觀望，等待政策的調整，絕大多數礦業人以不競拍、不轉采等方式變相拒絕執行35號文。35號文看似給國家畫了一個大餅，將礦業權出讓收益設計的比礦業權價值還高，讓一級礦業權出讓市場價格與二級礦業權轉讓市場價格發生倒掛，人為造成了一級市場和二級市場的雙雙停滯，表面上看35號文試圖讓國家多收費，實際上，不但國家沒有收到，而且實際征收金額、新增礦權、新增產能三重下跌，國家因為新增產能下跌致使預期應征資源稅下跌，所以，35號文不但導致探礦積極性下降、新增采礦權減少、新增產能下跌，客觀上造成國家應收費、稅雙雙下跌。目前35號文傷害的不僅是礦業企業，而且讓整個地質勘查行業和上下游企業進入蕭條階段，不但讓國家利益受損，而且還造成國家公信力下降，給民眾帶來國與企爭利的負面印象�，F在35號文既坑礦業又坑國家，更坑相關行業，同時行政機關也不滿意，還可能被非成熟礦業國家借鑒，阻斷我國礦業走出去之路。顯然，35號文符合低級紅、高級黑的典型特征，若修改35號文就得多處手術，處處都得動大手術，否則無濟于事。若全部大手術做完了，35號文基本上就生命休矣了，即使留下一口氣，也已面目全非，不是35號文了，與其這樣，還不如直接廢止35號文，所以，35號文只能廢止，不能修改。

綜上所述，筆者認為，35號文不宜修改，只能廢止。筆者寫就此文，權當對所有咨詢者、對所有35號文關注者的一個統一回復。